RIC (référendum d’initiative citoyenne) : qu’est-ce que c’est ?

Le référendum d’initiative citoyenne, souvent abrégé en RIC, ou référendum d’initiative populaire, est un type de référendum, c’est-à-dire un vote du corps électoral sur une question, donnant lieu, le cas échéant, à une prise de décision, qui n’existe pas en droit français. Un citoyen ou un groupe de citoyens (en âge de voter, jouissants de leurs droits civiques, voire des étrangers s’il en est décidé ainsi) pourrait demander à la collectivité (au niveau national ou au niveau local) d’organiser un scrutin sur une question dont les termes seraient déterminés par ces citoyens, à condition de réunir un nombre suffisant de soutiens (en général, un nombre minimal de signatures de citoyens).

En d’autres termes, le RIC, une fois institué, donnerait la possibilité à chaque citoyen ou à chaque groupe de citoyens, soutenus par un seuil déterminé d’autres citoyens, de demander l’organisation d’un référendum sur une question qu’ils ont choisi.

La question, si approuvée par les votants, donnerait lieu à une décision. Cependant, le champ d’application du RIC, c’est-à-dire ce qu’il peut faire (changer la constitution, adopter une loi, abroger un texte, etc.) est lui-aussi à déterminer.

Le RIC serait, si institué, un instrument de législation directe du peuple ou de « démocratie directe », c’est-à-dire d’élaboration par le peuple des normes qui s’appliquent à lui sans l’intermédiaire de ses représentants élus. C’est un moyen d’améliorer pour certains, d’abolir pour d’autres, la démocratie représentative.

Une revendication des gilets jaunes

En France, la question de l’initiative citoyenne dans la gestion des affaires de la cité est ancienne. Son théoricien le plus célèbre, non sans nuances, est Jean-Jacques Rousseau (1712 – 1778), pour qui la souveraineté du peuple, c’est-à-dire son pouvoir de gouverner, ne peut-être exercé par des représentants sans être en même temps aliénée (« Toute loi que le peuple en personne n’a pas ratifiée est nulle »). Cependant, la question de son institution effective dans le système politique français n’émerge véritablement qu’à la fin du XXe siècle, jusqu’à devenir une espèce d’antienne du débat politique, sans que jamais un dirigeant ne franchisse le Rubicon. Il a ainsi été défendu par des personnalités aussi dissemblables que l’écologiste Brice Lalonde, le nationaliste Jean-Marie Le Pen ou le socialiste Michel Rocard (1930 – 2016) pour permettre une meilleure écoute des revendications des citoyens. Aux élections présidentielles de 2017, le RIC figurait dans les programmes de plusieurs candidats, notamment ceux de Jean-Luc Mélenchon, Benoit Hamon (qui proposait un « 49.3 citoyen ») et Marine Le Pen, sans qu’il soit un élément primordial du débat électoral.

Le mouvement des gilets jaunes, mouvement de protestation politique national qui s’est manifesté à partir d’octobre 2018, a placé, pour un temps, cette question au centre du débat public. En effet, des gilets jaunes ont fait de l’institution d’un référendum organisé à l’initiative des citoyens, sous le sigle RIC qu’ils ont popularisé, l’une de leurs principales revendications. Il figure par exemple dans une liste de 42 « directives du peuple » envoyées le 29 novembre 2018 aux médias et aux députés :

Le référendum populaire doit entrer dans la Constitution. Création d’un site lisible et efficace, encadré par un organisme indépendant de contrôle où les gens pourront faire une proposition de loi. Si elle obtient 700 000 signatures alors elle devra être discutée, complétée, amendée par l’Assemblée nationale qui aura l’obligation (un an jour pour jour après l’obtention des 700 000 signatures) de la soumettre au vote de l’intégralité des Français.

La revendication du RIC semble avoir été particulièrement visible sur les ronds points au cours de « l’acte V » des gilets jaunes (voir ici ou ici), c’est-à-dire la cinquième journée de manifestations, organisée le samedi 15 décembre 2018. Quelques jours avant, le 8 décembre, la chaîne youtube Demos Kratos, qui veut « proposer une réflexion sur les stratégies de lutte contre toutes les formes de dominations et mettre en avant des projets de sociétés alternatifs », avait organisé un débat sur le RIC avec la présence notable de Fly Rider, alias Maxime Nicolle, figure du mouvement, et celle d’Étienne Chouard, un des inspirateurs de l’idée en ce qu’il est le plus célèbre promoteur d’un basculement de la France vers un régime de démocratie directe intégrale (sans représentants) sur le modèle de l’Athènes antique. Il est demandé lors d’une conférence de presse par Maxime Nicolle et Priscillia Ludosky, autre militante notable des gilets jaunes, organisée devant la salle du jeu de Paume à Versailles le 13 décembre 2018 : ils y appellent notamment à ce qu’aucune modification de la Constitution ne puisse être effectuée sans le RIC. 

Un « moment RIC »

Cette revendication a été éloquente pour une partie des animateurs du débat public en ce qu’elle ne demandait pas une simple amélioration des conditions de vie des classes sociales gravitant autour des gilets jaunes, mais une modification substantielle du régime politique français pouvant influencer le destin de l’ensemble des citoyens.

Elle a donné naissance à un court « moment RIC », favorisé par le lancement d’un « Grand débat national » en janvier 2019 par le président de la République Emmanuel Macron en réponse à l’émergence des Gilets jaunes. Ainsi, de nombreuses publications se sont prononcées en faveur ou en défaveur de l’idée, le laboratoire d’idées Terra Nova (centre-gauche, « progressiste ») allant jusqu’à proposer en février 2019 une solution très élaborée de « ric délibératif » dont le caractère novateur repose notamment sur l’intervention du tirage au sort. En parallèle, le groupe La France insoumise à l’Assemblée nationale dépose une proposition de loi constitutionnelle visant à instaurer un RIC de type « CARL », c’est-à-dire une initiative citoyenne qui pourrait demander un référendum pour une modification de la constitution, pour l’abrogation d’une norme, pour la révocation d’un élu et pour l’adoption d’une loi, sans se prononcer toutefois sur la question du seuil pour qu’une proposition devienne un RIC.

Le RIC CARL semble être le champ d’application potentiel qui fait l’objet du plus large consensus parmi les partisans de l’intervention citoyenne, puisque c’est la solution « maximaliste » (qui semble être entendue dans le mot d’ordre « RIC en toutes matières »), en cohérence avec l’idée de reprise en main par les citoyens de leur destin collectif. À ce titre, c’est lui qui est demandé lors de la conférence de presse de la salle du jeu Paume. Se pose toutefois la question de la véritable limite du RIC : si le peuple est souverain, il peut théoriquement se prononcer sur toutes les normes produites par les organismes publics (les décisions de justice par exemple).

Il est difficile de déterminer une motivation unique à ce désir intermittent de RIC, entre volonté de faire entendre les « oubliés de la République », de surveiller des élus accusés de ne pas mener une politique voulue par le peuple, ou de renouveler la démocratie française. Elle est en tout cas fondée sur des éléments positifs :

• l’article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, en vigueur en France, selon lequel « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. »

• l’article 6 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, selon lequel « la Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. »

Un sondage de l’IFOP a signalé une certaine adhésion des Français à l’idée de référendum d’initiative citoyenne, avec des modulations toutefois selon le type de RIC. 

Une réforme du « référendum d’initiative partagée » ? 

Le président de la République a finalement repoussé l’idée du RIC lors de son discours du 25 avril 2019 concluant le « Grand débat national ». Il a cependant déclaré souhaiter une réforme du référendum dit d’« initiative partagée » (RIP) prévu au troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution. Celui-ci permet à au moins 1/5 des parlementaires, soit au moins 185 députés et/ou sénateurs sur 925, de demander l’organisation d’un référendum, s’ils ont obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs en neuf mois, et si la proposition soutenu n’a pas été examinée par le Parlement. La réforme évoquée par Emmanuel Macron introduirait l’initiative citoyenne dans la procédure, en permettant à un million de signataires d’une pétition de demander l’examen d’un texte de loi par les assemblées, qui pourrait aller jusqu’au référendum en cas de non-examen.

Cette réforme pourrait être nécessaire pour donner vie à cette procédure qui n’a été enclenchée qu’une seule fois, et sans succès. Le 10 avril 2019, avant la conférence de presse du président, 248 députés ont déposé une proposition de loi référendaire visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, Charles de Gaulle, Orly et Le Bourget. Pour que cette proposition de loi fusse soumise au vote du Parlement ou, à défaut, au référendum, il aurait fallu qu’elle recueille le soutien de plus de 4,7 millions d’électeurs en neuf mois, condition quasi rédhibitoire. Elle n’a finalement recueilli que 1 116 000 soutiens. La procédure a donc pris fin.

La solution moyenne proposée par le président de la République pourrait permettre à l’expression de certains citoyens de trouver un débouché politique, c’est-à-dire qu’elle puisse aboutir à une décision politique réelle, sans être éteinte par le passage par les fourches caudines d’une procédure alambiquée. En même temps, l’initiative citoyenne serait articulée à la représentation, notamment celle de l’opposition, qui pourrait jouer avec l’arme de la mobilisation citoyenne, en l’organisant pour obtenir le million nécessaire de soutiens, et attaquer la politique de la majorité. Pour qu’une telle mécanique devienne effective, il faudrait bien sûr que les assemblées jouent le jeu, et ne prennent pas le risque d’enterrer ces initiatives, fortes d’un soutien populaire, en les vidant de leur contenu, par des amendements par exemple, ce qui discréditerait la procédure. Il est à noter d’ailleurs qu’avec une telle réforme, la proposition référendaire sur les aéroports de Paris, si elle avait été d’initiative citoyenne, aurait été examinée puisqu’elle a recueilli plus que le million de soutiens nécessaires.

Cependant, cette proposition de réforme du RIP peut sembler bien faible aux yeux d’une opinion publique qui se défie des acteurs politiques, l’émergence des gilets jaunes étant l’un des symptômes de cette défiance. Le président de la République veut préserver le rôle de la démocratie représentative, mais c’est le problème de représentativité des représentants, la fameuse « crise de la représentativité » devenue un lieu commun du discours politique, qui alimente la demande d’une plus grande écoute des citoyens. S’il y a demande de législation directe du peuple, c’est peut-être parce qu’au sentiment d’impuissance que fait naître dans l’esprit des citoyens l’exercice de leur souveraineté par des représentants, s’ajoute un décalage idéologique entre « les élites » et le reste de la société, un processus de « sécession des riches » qui mine la cohésion nationale.

L’élection des députés au scrutin proportionnel pourrait être une réponse à ce décalage. Chaque parti obtiendrait ainsi un nombre d’élus à la hauteur des voix qu’il a obtenu, ce qui pourrait permettre à une partie de l’opinion d’avoir, au moins, une fraction significative de la représentation en concordance idéologique avec elle. Si le scrutin proportionnel ne dégage pas à l’Assemblée nationale une majorité nette en soutien au président de la République, les partis d’opposition auront la capacité de donner une portée à d’éventuels RIP. 

Le RIC contre l’oligarchie

Cette solution ne saurait convaincre les partisans les plus déterminés du RIC, pour qui le régime représentatif tend naturellement vers l’oligarchie, c’est-à-dire vers le pouvoir d’un petit nombre de personnes, en d’autres termes, le pouvoir d’une classe privilégiée. Les représentants n’écouteraient pas le peuple car ils ne le voudraient pas. Les représentants se délieraient des promesses faites aux électeurs pour ne défendre que leurs intérêts, ou pour mettre en œuvre une politique pour laquelle ils n’ont pas été élus. C’est une dégénérescence de la démocratie, « le gouvernement du peuple par le peuple pour le peuple » (article 2 de la Constitution). 

Le RIC apporterait une solution à ce problème consubstantiel à la représentation. Avec lui, « garantie, et à 100% du respect des promesses » (site de l’association Article 3). Protégés, dans le travail d’élaboration de la loi, du regard scrutateur du citoyen, les parlementaires seraient en outre particulièrement sensibles à l’influence des « lobbies », c’est-à-dire aux syndicats défendant les intérêts privés. C’est pourquoi un promoteur de la démocratie directe comme Étienne Chouard articule habilement le combat pour la démocratie directe à la lutte sociale : si le peuple élabore directement la loi, il sera armé pour lutter contre le règne des « marchands », c’est-à-dire le « capitalisme », l’exploitation de l’homme par l’homme.

L’exemple suisse

Sur ce fondement, il est possible d’imaginer un régime mixte de démocratie directe et représentative, dans lequel l’action des représentants serait toujours conçue à l’aune du risque du RIC. La Suisse offre l’exemple d’un tel régime. Dans une note pour la fondation Jean Jaurès, le géographe Jacques Lévy analyse l’influence de l’existence de la démocratie directe sur le système institutionnel suisse. Cet État fédéral (c’est-à-dire que les collectivités locales conservent leur souveraineté dans certains domaines) dispose d’une Assemblée fédérale qui vote la plupart des lois, mais laisse une grande place à l’intervention directe du peuple :

• un référendum est obligatoirement (nommé référendum obligatoire) organisé après le vote de certains actes du Parlement, comme les modifications de la Constitution ;
• un référendum peut être organisé à la demande de 50 000 citoyens au moins ou de huit cantons (états fédérés qui constituent, ensemble, l’État fédéral suisse) pour qu’un acte voté par le Parlement, dans les 100 jours à compter de sa publication, soit soumis au référendum (nommé référendum facultatif). L’acte n’entre en vigueur que si la majorité du peuplé l’a approuvé.
• une initiative populaire, présentée le plus souvent sous forme de projet rédigé, pour modifier la Constitution suisse, peut-être soumise au vote du peuple si les initiants ont récolté 100 000 soutiens en dix-huit mois et après un examen de l’unité de la forme, de l’unité de la matière et du respect des règles impératives du droit international par le Parlement, c’est-à-dire sans un filtre sur le fond. Pour être acceptée, l’initiative doit obtenir une double majorité, celle du peuple et celles des cantons (ils sont 26).
  • Le Conseil fédéral, le gouvernement de la Suisse, peut proposer un contre-projet.
• Des cantons et des communes suisses permettent des « initiatives législatives » pour la modification d’une  législation locale.

Plusieurs référendums et initiatives populaires sont votées chaque année, avec pour la plupart des taux de participation inférieurs à 50% (45,6% en 2017). Les conditions d’admission de l’intervention populaire sont très libérales : les seuils de soutien sont bas, 50 000 citoyens pour un référendum facultatif, 100 000 pour une initiative populaire fédérale, pour environ 5,3 millions d’électeurs inscrits (2017), soit environ 0,9% et 1,8% du corps électoral, avec une date butoir longue pour l’initiative populaire (dix-huit mois). 

De la place primordiale laissée à l’intervention directe du peuple, ou à la possibilité de son intervention, et de la facilité avec laquelle le peuple peut proposer une législation, ou repousser un acte du Parlement, en raison de conditions d’admissions généreuses, résulte une configuration singulière du gouvernement de la Suisse. Puisque chaque parti a le pouvoir d’organiser le refus d’un acte du Parlement, ou de mobiliser le peuple pour voter un acte sans le Parlement, il devient impossible de ne pas composer des gouvernements hétérogènes qui comprennent chaque parti, et que chaque décision fasse l’objet du plus grand consensus.

Cela se traduit par une une culture politique qui cherche la résolution des conflits. La Suisse est exempte de violence politique. Mais la possibilité qu’une décision impopulaire soit suivie d’une punition instantanée par les cantons ou par le peuple favorise le conservatisme, voire l’inaction. En même temps, puisque les partis ne peuvent se constituer une véritable culture de gouvernement, ils se spécialisent dans leur fonction tribunitienne. La prise de décision sur certaines réformes importantes a ainsi été dépendante du mouvement de l’initiative populaire, de quoi a résulté une certaine « lenteur » : le droit des votes des femmes n’est approuvé par le peuple suisse qu’en 1971 ; l‘IVG, elle, n’est acceptée par le peuple suisse en 2002 seulement ; la même année, il approuve l’adhésion du pays à l’ONU, après un premier rejet en 1986.

L’architecture institutionnelle suisse est conçue pour que le « pouvoir arrête le pouvoir ». Elle est a fortiori conservatrice. Si la pratique de la démocratie directe est ancienne, le système actuel est né après une guerre civile sécessionniste, la guerre du Sonderbund (1847), au cours de laquelle sept cantons conservateurs catholiques s’allièrent contre le pouvoir libéral. Si le système actuel est une élaboration progressive, sa raison d’être réside bien sûr dans l’impératif de préservation de l’unité d’un pays divisé sur les plans linguistiques (français, allemand, italien, romanche), religieux (surtout protestant et catholique), et politiques. La démocratie directe, couplée à la souveraineté cantonale, contient l’extension du pouvoir de l’État fédéral, et préserve les autonomies locales.

Le RIC : agent du conservatisme ?

Le changement institutionnel induit en France par la mise en place d’un système similaire à celui de la Suisse serait donc considérable, à condition que les initiatives ne soient pas filtrées sur leur fond par le Parlement, et sans un seuil de soutien rédhibitoire qui discréditerait la procédure, c’est-à-dire, sur 47,7 millions d’électeurs (2020), entre 430 000 (soit 0,9% du corps électoral français, équivalent au seuil demandé pour un référendum facultatif en Suisse) et un million de soutiens.

• Il est difficile d’imaginer la marge de manœuvre du président de la République, élu par la Nation tout entière mais aussitôt menacé par la possibilité d’un RIC. Peut-être le président serait-il renvoyé à son rôle d’incarnation de la Nation et de représentation de celle-ci (à « inaugurer les chrysanthèmes » selon le mot attribué au général de Gaulle).
• Le Premier ministre n’aurait peut-être plus, dans les faits, la charge de conduire la politique de la Nation (art. 20) mais celle de négocier les tractations parlementaires. Le président de la Confédération suisse est un primus inter pares au sein du gouvernement (Conseil fédéral).
• Le maintien d’un scrutin majoritaire pour l’élection des députés à l’Assemblée nationale semble compromis par l’institution du RIC. Les partis non-représentés, ou peu représentés, malgré des résultats électoraux notables (le Rassemblent national au premier titre), auraient loisir de saboter la politique d’une majorité parlementaire, et du gouvernement qui en procède, en multipliant les vetos ou les initiatives populaires. L’institution du RIC semble donc impliquer la mise en place du scrutin proportionnel et la constitution permanente de gouvernement « d’union nationale », allant de l’extrême-gauche à l’extrême-droite.
  • Peut en résulter une pacification de la politique française par une meilleure retranscription de la « volonté générale » de la Nation dans la loi, dont elle est l’expression (article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen). Chaque opinion aurait voix au chapitre.
  • Peut en naître, d’un autre côté, un conservatisme structurel de la vie politique française, puisque les décisions politiques ne pourraient être prises que sur les plus petits dénominateurs communs, rassemblant des sensibilités politiques hétérogènes. Comment entamer le travail d’une réforme dont on sait qu’elle ne peut provoquer l’unanimité ? Le changement, dans un sens ou l’autre, serait nécessairement plus lent, car tributaire, pour certaines réformes importantes, du mouvement de l’initiative populaire.
• Le maintien de fait de la France comme État unitaire, pourtant un des principes sa culture politique (« la France est une et indivisible »). Les représentants représentent chacun la Nation tout entière, chaque partie de la Nation doit être prise en compte dans le travail de représentation, au risque de générer des « oubliés de la République ». Mais une initiative citoyenne nationale n’a pas à se plier à cette exigence de prise en compte des intérêts de la Nation tout entière, puisqu’elle est une question posée à cette Nation en corps. La décision éventuellement approuvée par l’initiative citoyenne pourrait favoriser certains territoires aux détriments d’autres. Cela contraindrait certains territoires à défendre leurs intérêts dans la bataille pour le « pour » ou pour le « contre », et pousserait à l’organisation de la politique sur des fondements territoriaux. Les cantons suisses sont pris en compte dans le processus de référendum.
  • En même temps, les corps intermédiaires (partis, syndicats, associations, etc.) pourraient se trouver renforcés par le RIC, par leur rôle éventuel dans les campagnes électorales. 
• Le référendum révocatoire, qui n’existe pas en Suisse, constituerait une menace additionnelle sur des représentants qui oseraient sortir d’un consensus, ou d’un immobilisme prudent. 

Résulterait en définitive de ce basculement institutionnel une compression du pouvoir, au moins au niveau national, et la réduction de la vie politique à des avancées prudentes sur des points d’accords acceptables par le plus grand nombre. 

L’initiative citoyenne : vers l’anarchie révolutionnaire ?

Il ne faut pas croire, par conséquent, que l’institution du RIC donnerait mécaniquement naissance à une situation de chaos néo-révolutionnaire, dans laquelle la révision permanente des politiques décidées la veille désespérerait les citoyens. Henri Weber a par exemple exprimé sa crainte que le RIC ouvre le règne de qu’il nomme l’« ultra-démocratisme », un excès de liberté qui aurait rendu les pouvoirs impotents, désespéré les citoyens et ouvert la porte à une solution autoritaire. Cette critique est un calque de la critique platonicienne de l’Homme démocratique formulée dans le grand livre du philosophe, la République, selon laquelle son désir absolu de liberté le pousserait à n’écouter que ses désirs, à ne plus souffrir la contrainte et à se révolter pour ne jamais avoir aucun maître. Luc Ferry a exprimé une crainte analogue, celle d’une course à la démagogie, qui entraînerait la collectivité à prendre des mesures excessives :

Le PS demandera le rétablissement de l’ISF, le Rassemblement national celui de la peine de mort et l’enfermement préventif de tous les fichés S, LR la suppression du mariage gay et de la PMA pour tous, La France insoumise le smic à 3 000 euros, les Verts le rétablissement de la taxe carbone. Bref, chacun exigera la lune + 10 %. Concours Lépine de démagogie garanti !

La démocratie suisse ne donne pourtant pas une telle image. Depuis 1891, 343 initiatives populaires fédérales ont abouti et 216 ont donné lieu à un vote. Seules 22 ont été acceptées par le peuple et les cantons. Depuis 1874, 194 demandes de référendum facultatif ont abouti, soit une moyenne approximative de 1,3 par an environ. Le stéréotype du Suisse conservateur, défiant envers tous les projets de transformation brusque, a d’ailleurs un surnom : le « Neinsager», « celui qui dit non ».

Bien sûr, cet état tranquille de la démocratie directe suisse dépend de la culture politique de ses citoyens, mais cette culture politique est elle-même influencée par l’effet pacificateur de ses institutions. L’Italie où l’initiative citoyenne existe, et s’exprime surtout par la possible abrogation des lois (article 75 de la constitution italienne) par un référendum organisé à la demande de 500 000 électeurs ou de cinq conseil régionaux, n’a pas donné naissance à une vetocratie, en raison peut-être, aussi, des nombreuses restrictions qui en contraignent l’expression (une restriction de matière, un contrôle large par la Cour constitutionnel, un quorum de participation fixé à 50%).

Vers la tyrannie de la majorité ? 

Le conservatisme de la vie politique inoculé par l’introduction de l’initiative citoyenne semble donc permettre de relativiser la peur d’une « tyrannie de la majorité ». Selon cette idée, dont le penseur le plus célèbre est Alexis de Tocqueville (1805 – 1859), l’établissement en démocratie d’un pouvoir de la majorité, sur laquelle se fonde la décision politique, qu’elle s’exprime directement ou par des représentants, risque de mener à l’oppression de la minorité, la partie du peuple dont les idées ou les représentants ne sont pas au pouvoir, s’il n’existe pas des mécanismes de contre-pouvoirs. La toute puissance d’un pouvoir risque de mettre la liberté de certains en péril :

Je pense donc qu’il faut toujours placer quelque part un pouvoir social supérieur à tous les autres, mais je crois la liberté en péril lorsque ce pouvoir ne trouve devant lui aucun obstacle qui puisse retenir sa marche et lui donner le temps de se modérer lui-même.

De la démocratie en Amérique (Voir ici)

Or, dans un système qui permet une véritable initiative citoyenne, la souveraineté du peuple, dont l’expression n’est pas modulée par celle de ses représentants, ne trouve, a priori, aucune borne. Dès lors, certains commentateurs ont exprimé la crainte que la majorité des citoyens puisse opprimer certaines minorités, voire les exclure de la citoyenneté, ou profite de son pouvoir pour rétablir une législation punitive rigoureuse, comme la peine de mort.

C’est sans compter, toutefois, sur l’inertie des électeurs, celle des « Neinsager ». Certes, certaines des dernières initiatives populaires fédérales approuvées visaient l’immigration (contre la construction des minarets en 2009, pour le renvoi des étrangers criminels en 2010, contre l’immigration de masse en 2014), mais leur caractère est « métonymique » (Jacques Lévy), elles :

[…] s’attaquent à un aspect marginal d’un enjeu et s’en tiennent au registre du discours sans modifier les choses en profondeur.

Rien n’interdit néanmoins de concevoir l’institution d’un contre-pouvoir légitime. En France, le Conseil constitutionnel, chargé de veiller au respect de la Constitution, le texte suprême, devrait jouer, selon certains (voir ici) le rôle de filtre des initiatives :

Si le RIC est appliqué, l’organisme naturellement désigné pour contrôler, analyser et filtrer les initiatives citoyennes en se basant sur des critères relatifs aux droits fondamentaux est le Conseil constitutionnel.

Cependant, quelle serait la légitimité d’une telle institution à censurer la souveraineté ? Un corps de juges non-élus (neuf membres nommés pour neuf ans par des représentants, trois par le président de la R., trois par le président du Sénat et trois par le président de l’AN) ne saurait jouer ce rôle car sa légitimité à censurer ne trouve aucun fondement : rejetterait-il plusieurs initiatives qui auraient reçus le soutien d’une fraction importante du peuple qu’il subirait le procès en usurpation de la souveraineté, ou en oligarchie, et ferait l’objet de RIC visant à le destituer.

Il faudrait imaginer, alors, un corps de juges élus de la Nation tout entière, sur une seule liste nationale, tel que son pouvoir soit fondé sur le souverain, et qui serait comptable devant lui de son rôle de filtre. Ce corps aurait toute légitimité à filtrer certaines initiatives périlleuses pour la liberté de la minorité, puisque les juges, représentants de la Nation tout entière, devraient la défendre entièrement, et empêcher qu’une fraction de celle-ci veuille en détruire une autre.

Le risque illibéral

Une faille importante demeurerait cependant, puisque les juges élus de ce corps pourraient être élus par une majorité désireuse d’exclure ou de détruire une minorité, et abandonner leur mission protectrice. La souveraineté peut s’amputer, comme elle peut adopter des lois illibérales. On ne peut pas imposer l’impuissance à un peuple qui s’exprime directement, au titre que son vote n’irait pas dans un certain sens. Ce serait alors reconnaître que le peuple n’est souverain que symboliquement, et révéler l’illégitimité des institutions qui en empêcheraient la libre expression. Le problème n’est donc pas institutionnel, mais idéologique. Une majorité illibérale dans une démocratie représentative stricte peut tout aussi bien élire des représentants illibéraux qui peuvent faire sa politique (c’est le phénomène des démocraties illibérales).

Ainsi, des réformes considérées comme des « acquis » du libéralisme, comme l’abolition de la peine de mort, question dont la masse des citoyens peut saisir pleinement les enjeux, en ce qu’elle demande une prise de position philosophique sans qu’une connaissance technique soit primordiale, ne peuvent être définitivement protégées, dans un système ouvert à la démocratie directe, que par l’adhésion idéologique des citoyens à ces acquis, qui ne peut être conquise que par un débat entre citoyens détenteurs du souverain, au cours duquel chaque camp pourrait présenter ses arguments, avec d’autant plus de force qu’ils seront suivis de conséquences. En Suisse, l’abolition ne semble pas remise en cause depuis l’entrée en vigueur en 1942 du Code pénal l’abolissant.

La compétence du peuple à gouverner

Mais l’administration peut résister à la volonté populaire, du moins dans son expression électorale. En Oregon, état des États-Unis où existe une initiative citoyenne, des votes successifs ont aboli puis rétabli la peine de mort, jusqu’à ce qu’un moratoire du gouverneur de l’état suspende les exécutions en 2011. La question touche là à une décision personnelle du gouverneur, dont la morale est en jeu. Elle peut ailleurs porter sur des questions qui peuvent faire entrer en conflit technique ou idéologique la volonté populaire avec ceux chargés de la faire appliquer. En 2014, l’approbation par les Suisses d’une initiative populaire « contre l’immigration de masse » voulue par l’UDC (parti de droite nationaliste) n’a débouché que sur une « réformette » du marché du travail, parce qu’elle devait remettre en cause nombre d’accords avec l’Union européenne en retirant aux citoyens des États membres le droit de libre circulation en Suisse. Cette question fait l’objet d’une deuxième initiative fédérale venue de l’UDC, « pour une immigration modérée », qui demande clairement la fin des traités accordant la libre-circulation des étrangers sur le territoire suisse (et donc renégocier l’accord sur cette question avec l’UE). Il est certain que le RIC en France serait employé pour légiférer sur l’immigration. 

Ce conflit éventuel relève, d’un certain point du vue, de la question de la compétence du peuple à se gouverner lui-même, c’est-à-dire à être capable de se donner une législation qui ne porte pas atteinte à ses intérêts, et à décider en toutes connaissances de cause. Cette idée avait notamment justifié, aux yeux d’un Sieyès (1748 – 1836), l’un des principaux théoriciens du régime représentatif en France, la « division du travail » entre représentants et représentés : la masse des citoyens, souveraine, mais absorbée par le travail et par la consommation, ne peut s’occuper de ses affaires.

Les peuples européens modernes ressemblent bien peu aux peuples anciens. Il ne s’agit parmi nous que de commerce, d’agriculture, de fabriques, etc. Le désir des richesses semble ne faire de tous les états de l’Europe que de vastes ateliers : on y songe bien plus à la consommation et à la production qu’au bonheur. Aussi les systèmes politiques, aujourd’hui, sont exclusivement fondés sur le travail ; les facultés productives de l’homme sont tout ; à peine fait-on mettre à profit les facultés morales qui pourraient cependant devenir la source la plus féconde des plus véritables jouissances. Nous sommes donc forcés de ne voir, dans la plus grande partie des hommes, que des machines de travail. Cependant vous ne pouvez pas refuser la qualité de citoyen, et les droits du civisme, à cette multitude, sans instruction, qu’un travail forcé absorbe en entier. Puisqu’ils doivent obéir à la Loi, tout comme vous, ils doivent aussi, tout comme vous, concourir à la faire. Ce concours doit être égal.

Il peut s’exercer de deux manières. Les citoyens peuvent donner leur confiance à quelques-uns d’entr’eux. Sans aliéner leurs droits, ils en commettent l’exercice. C’est pour l’utilité commune qu’ils se nomment des représentants bien plus capables qu’eux-mêmes de connaître l’intérêt général, et d’interpréter à cet égard leur propre volonté.

Discours du 7 septembre 1789

Benjamin Constant (1767 – 1830) développe cette idée dans une célèbre conférence de 1819, De la liberté des Anciens comparée à celle des Modernes. Selon lui, la liberté des citoyens modernes, contrairement à celle des citoyens de l’Antiquité, est celle des libertés individuelles. À la délibération publique sur la gestion des affaires communes, qu’ils confient à leurs représentants, ils préfèrent les jouissances privées. Se développe alors le risque, par le travail de la représentation, qu’une aristocratie (le pouvoir des meilleurs) s’ajoute à l’oligarchie : le peuple perd de fait la maîtrise de son destin à cause de son désintérêt pour la chose publique, ou à cause de son absorption dans les questions matérielles. Pourrait naître alors, dans la culture politique de l’élite au pouvoir, une méfiance pour les mouvements spontanés du peuple (une « haine de la démocratie » comme théorisée par Jacques Rancière) et une volonté de l’écarter de la participation effective à la vie politique.

La démocratie directe n’est pas une réponse complète à cette hypothétique dégénérescence aristocratique de la démocratie, parce que le peuple, dans les pays où elle est effective, a toujours besoin de représentants pour élaborer et appliquer les règles qu’il a édictées, et pour s’intéresser à ce à quoi il ne s’intéresse pas. 90% des Suisses votent, mais par intermittence, leur implication étant modulée par leur compétence sur le sujet en question. Ainsi, les sujets accrocheurs, accessibles à tous, suscitent une plus grande mobilisation. Cela n’en fait pas un peuple « enfant », incapable de se contraindre lui-même : après trois rejets ( en 1977, 1979 et 1991), la TVA est approuvée par le peuple suisse, qui consent donc à s’imposer lui-même. Mais le besoin de représentation demeure pour traiter les affaires qui n’intéressent pas au-delà d’une minorité « éclairée ». La mobilisation en France contre la privatisation des ADP contredit peut-être ce constat, mais l’enjeu y est plus symbolique que technique : il s’agit ici de défendre le service public d’une nouvelle tentative de « démantèlement » pour les adversaires du projet.

Pis encore, le peuple a peut-être en outre besoin d’une autre « aristocratie » pour faire fonctionner la dynamique de la démocratie directe : la masse des citoyens peut être appelée à voter aux RIC, mais il n’est pas certain que chaque citoyen ordinaire, ou chaque groupe de citoyens ordinaires, se sente capable de s’extirper des exigences du quotidien pour travailler son projet et organiser une véritable mobilisation pour faire aboutir un RIC. La démocratie directe peut alors se retrouver « prisonnière » des « corps intermédiaires », partis, associations, entreprises, syndicats, capables, eux, de générer une véritable mobilisation, par la puissance de frappe financière dont ils disposent pour mener des campagnes. Ce problème a notamment été pointé du doigt par Julia Cagé, selon qui la victoire va souvent à celui qui a dépense davantage :

[…] dans le cadre de l’initiative populaire suisse « contre l’abus du secret bancaire et de la puissance des banques » rejetée en 1984 par 73% des votants, la seule banque UBS a dépensé dix fois plus pour des publicités dans les journaux contre cette votation que le montant des ressources à disposition du comité d’initiative. Ainsi, il est urgent pour commencer de limiter le montant des dons privés.

Le besoin de compétence peut miner d’une autre manière la démocratie directe par la faible participation éventuelle du corps électoral à la majorité des référendums (pour rappel, 45,6% en 2017 en Suisse). La légitimité de la décision conséquente à un référendum approuvé par une part minoritaire du corps électoral peut être mise en question si ses conséquences sociales sont importantes. La mise en place, en réponse, de seuils de participation, est une réponse imparfaite. Le quorum de participation (à 50% du corps électoral par exemple) ou la majorité qualifiée (c’est-à-dire d’une majorité supérieure à la majorité absolue) freineraient très puissamment la dynamique du RIC, en les limitant à des sollicitations rares qui peuvent mobiliser la société civile entière. Comme dit ci-dessus, en Suisse, la participation référendum par référendum est faible, mais régulière chez chaque citoyen. Enfin, la légitimité de tels seuils est discutable, parce qu’ils contraignent chaque citoyen, pour que la cité soit gouvernée, à se mobiliser sur chaque question posée, au risque peut-être de voir sa vie privée dévorée par les exigences de la vie publique.